von Dr. Nicole Munk       Die Diskussion über Macht und Verantwortung der Verbände ist nicht neu. Mit ihren Schwerpunkten „innerverbandliche Demokratie“ und „Sozialpflichtigkeit der Verbände“ gehört sie zu den klassischen Elementen der Demokratie- und Pluralismustheorien der Nachkriegszeit. Die aktuelle Wirtschaftskrise hat die Bedeutung dieser Diskussion nicht nur bestätigt und verstärkt, sondern zugleich das Mandat der Sozialpflichtigkeit von Verbänden in ein neues Licht gestellt. Die Verbände müssen sich gemeinwohlorientierter aufstellen, wollen sie nicht an Akzeptanz, Glaubwürdigkeit und politischer Mitwirkungskompetenz verlieren.		Verbändereport 07/03

 

 

I. Vor allem in den 70er Jahren gab es eine rege Diskussion unter dem Oberbegriff „Macht und Verantwortung der Verbände“.¹

 

Diese Verbands-Diskussion stand im engen Kontext zur allgemeinen Demokratie- und Parteienstaats- Auseinandersetzung², bemühte sich aber darüber hinaus auch, adäquate Antworten auf offenkundige Defizite des politischen, wirtschaftlichen und sozialen Pluralismus zu finden und den Verbänden neben den Parteien eine eigene abgrenzbare und definierbare Position zu widmen.³

 

Spätestens seit den 70er-Jahren ist wohl auch die zunehmende Abhängigkeit der Politik von den Verbänden evident. In dem Maße, in dem Parteien und Parlamente angesichts schwieriger werdender Reglungsbedürfnisse auf den Sachverstand und die Verfügbarkeit von Experten der Verbände angewiesen sind, hatte sich die bedenkliche Tendenz verstärkt, sich dem Sachverstand der Verbände unterzuordnen.⁴ Die Fähigkeit der Verbände, sich Politikern, Parteien und Regierungen in vielfältiger Weise nützlich zu machen, Informationen, Sachverstand und Spenden zu liefern, ihren eigenen Mitgliedern politische Kompromisslösungen nahe zu bringen und Wählerstimmen zur Verfügung zu stellen, sollte nicht nur mit Ablehnung gesehen werden. Letztlich liegen die Leistungen der Verbände zu einem gewissen Grad nicht nur im Interesse der Parteien, sondern der gesamten Gesellschaft, tragen sie doch zu ihrer politischen, sozialen und wirtschaftlichen Stabilität bei⁵ und schaffen zudem ein zusätzliches Element moderner Gewaltenteilung.

 

Die Kernfragen der eigentlichen Verbändediskussion haben die Positionen zu einem verbandsinternen und zu einem externen Thema polarisiert. Zum einen geht es darum, inwieweit Verbände - ähnlich dem innerparteilichen Demokratiegebot nach dem Parteiengesetz - innerverbandliche Demokratie herstellen müssen.⁶ Zum anderen hat immer das Postulat nach „Sozialpflichtigkeit“ der Verbände auf dem Prüfstand gestanden, die Frage also, inwieweit Verbände als Organisationen partikularer Interessen dennoch eine Gemeinwohlbindung und - ausrichtung ausdrücken müssen.

 

Das erstgenannte Thema hat sich vor allem an Führungs- und Entscheidungsstrukturen in Einzelsituationen niedergeschlagen. Prägnantes Beispiel war z.B. die Satzung des Deutschen Bauernverbandes, wonach der Präsident des Bauernverbandes nicht durch eine Delegiertenversammlung, sondern von den Vorsitzenden der Landesverbände bestimmt wurde.⁷ Wohl Öffentlichkeits wirksamster Streitpunkt zum zweitgenannten Thema war der Slogan des Allgemeinen Deutschen Automobilclubs (ADAC) nach der so genannten „Ölkrise“ im Jahre 1973 und den sich hieraus ergebenden politischen Bestrebungen, eine generelle Höchstgeschwindigkeit auf Autobahnen einzuführen, als Kraftfahrer-Interessenverband das Postulat „Freie Bürger fordern freie Fahrt“ zu erheben. Hier wird zwar auch die innerverbandliche Demokratie heftig diskutiert, da diese Forderung von einem Verbandsvorstand beschlossen und publiziert worden war, ohne dass es auch eine adäquate Beteiligung der damals schon rund 10 Millionen Mitglieder des ADAC an der Willensbildung gegeben hätte. Im Mittelpunkt stand aber vor allem die Fragestellung, ob ein Verband, der sich auf Grund seiner Größe und Übernahme quasi-öffentlicher Aufgaben wie Straßenwacht, Lebensrettung Verkehrsorganisation etc. in die Nähe staatlicher Verantwortlichkeiten und Kompetenzen bewegt hatte, pointiert die Interessen der angeblich meisten deutschen Kraftfahrer nach nicht-limitierten Geschwindigkeiten auf Autobahnen vertreten dürfe, ohne Fragen der Energiekosten, des Umweltschutzes usw. in angemessener Weise mit einzubeziehen.⁸

 

Die Funktion der Gewerkschaften im allgemeinen und die starke, sehr Konsens orientierte - völlig anders etwa als in Großbritannien⁹ - Rolle der Gewerkschaften in Deutschland hat in der politikwissenschaftlichen wie politischen Auseinandersetzung stets eine besondere und herausragende Rolle eingenommen.¹⁰

 

 

II. Die mit dem Beginn des neuen Jahrtausends zunächst langsam, aber nachhaltig, seit dem Jahre 2002 dramatisch verschärft auftretende Wirtschaftskrise, die sich als Zusammenwirken weltwirtschaftlicher Einflüsse¹¹ und spezieller deutscher Entwicklungen und Defizite¹² darstellt, hat auch die Verbändediskussion wiederbelebt. Diese Diskussion bildet sich u.a. in einer allgemeinen „Anti-Egoismus“- Debatte ab.¹³ Dadurch wird - zum Teil in logischer Folge, zum Teil aber auch widersprüchlich - einerseits eine hohe Gemeinwohlorientierung aller, damit auch der Verbände, angesichts eines zunehmend überforderten Staates gefordert. Andererseits erfährt die Erwartung stärkerer Übernahme persönlicher Eigenverantwortung und Lösung aus kooperativen Strukturen und sozialem Fürsorge-Denken wachsende Unterstützung. Neben dieser allgemeinen Diskussion, die im Wesentlichen die Beziehungen zwischen Individuum und Staat, zwischen Individuum und partikularen Interessengruppen (Parteien, Verbände, Vereine, Berufsgruppen, berufsständische und Interessen-Organisationen usw.) sowie zwischen diesen Interessengruppen und dem Staat betrifft, hat sich insbesondere eine breite Sonderdebatte über die Rolle der Gewerkschaften als dem führenden deutschen Wirtschaftsverband entwickeln.¹⁴ Diese Diskussion reflektiert den Schwerpunkt aller gegenwärtigen, von der Wirtschaftskrise geprägten Diskussionen von der Arbeitsplatzsorge über die damit verbundenen wirtschaftlichen und sozialen Verteilungsfragen, bis hin zu den Grundfesten des sozialen Systems. Gleichzeitig überlagert die Gewerkschaftsauseinandersetzung die vorgenannte generelle Diskussion, da sie das Grundproblem widerspiegelt, das Biedenkopf schon vor einem Vierteljahrhundert unter dem Leitthema „Der Bürger zwischen Gruppeninteresse und Staatsbürokratie“¹⁵ erörtert hat.

 

Die aktuelle Diskussion, über die Gewerkschaften, spart nicht an politischer Zuspitzung. So werden Gewerkschaften als „Deutschlands größte Bremser“ - wie im „Gewerkschaftsreport“ - des „Focus“ vom März dieses Jahres¹⁶ zur Titel-Story erhoben - dargestellt; Die „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ im April dieses Jahres skandiert unter dem Titel „Machtprobe: die Kritik am Kurs der Gewerkschaften wächst, das Zutrauen sinkt“¹⁷. Selbst die Arbeits- und Sozialpolitiker aller Parteien bemühen sich um Unabhängigkeit und Distanz zu den Gewerkschaften und postulieren eigenständiges politisches Profil.¹⁸

 

In der Folge der zurückliegenden Verbändediskussion offenbaren sich damit folgende Verstärkungs- und Veränderungstendenzen:

 

1. Die Mitgliederzahl von Verbänden und speziell von Gewerkschaften sinkt.¹⁹ Dies ist nicht zuletzt deshalb überraschend, weil in Zeiten wirtschaftlicher Schwäche normaler Weise das Schutz- und Organisationbedürfnis der Individuen steigt, um persönliche Interessen mit Unterstützung einer Solidargemeinschaft besser durchsetzen zu können.²⁰ Als Gründe für Mitgliedsschwund und Resignation werden immer häufiger, vor allem bei den Gewerkschaften, innerverbandliche Demokratiedefizite und fehlende Identifizierung der Basis mit der Interessenvertretung durch die Repräsentanten ihrer Verbände genannt.²¹ Hieraus folgt, dass sich - was durchaus als demokratischer Emanzipationsprozess der letzten fünfzig Jahre zu werten und zu würdigen ist - auch in Zeiten wirtschaftlicher Nöte und Entscheidungszwänge weite Teile der Bevölkerung eher auf individuelle Lösungsansätze konzentrieren, statt sich einem demokratisch unzulänglich legimitierten Mandat eines Verbandes oder einer vergleichbaren Interessengruppe anzupassen.²²

Offenbar gewinnt die Einsicht an Bedeutung, dass die Antwort auf die Frage, wie aus der gegenwärtigen Krise zu entrinnen sei, mit „kollektiv oder gruppenorientiert“ weniger Erfolg versprechend ist.²³ Zum Teil kann die persönliche Interpretation sogar so weit gehen, dass man partikulare Interessenvertretungen wie Parteien oder Verbände zunehmend für die „Wege in die Krise“ verantwortlich macht und ihnen deshalb nicht die erforderliche Kompetenz, Entschlossenheit und Durchsetzungskraft für die „Wege aus der Krise“ zutraut.

Als Zwischenergebnis ist damit festzustellen, dass die Forderung nach innerverbandlicher Demokratie - anders als teilweise erwartet - unter dem Druck wirtschaftlicher Krisen nicht nachgelassen, sondern zugenommen hat.²⁴

 

2. Noch stärker als bei der innerverbandlichen Demokratiediskussion hat sich die gegenwärtige Wirtschaftskrise als Verstärkungsfaktor für das Postulat nach der so genannten Gemeinwohlorientierung von Verbänden ausgewirkt. Auch diese Diskussion ist - wie oben angeführt²⁵ - nicht neu und hat vor allem in den 70er-Jahren wesentliche Prägung erfahren, wie z.B. durch die Veröffentlichungen von Göhner, etwa unter dem Thema „Gefahr durch Verbände“²⁶ oder über „Möglichkeiten und Grenzen einer gesetzlichen Regelung des Verbandswesens“²⁷ oder durch Lemkes öffentlich-rechtliche Abhandlung über „Die Verbände und ihre Sozialpflichtigkeit“.²⁸ Die aktuelle politische, wirtschaftliche und publizistische Diskussion hebt mit Nachdruck Defizite der Verbände in der Realisierung und langfristigen Verfolgung gesamtwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Interessen hervor.²⁹ Verbände, und hierbei speziell die Gewerkschaften, werden zunehmend als „Vertreter egoistischer Einzelinteressen“³⁰, „Gestrige“³¹, „realitätsfern“³², „Reformbremser“³³ attackiert.

 

Vor allem im Zusammenhang mit der überfälligen Lösung der Hauptprobleme Arbeitsmarkt, Sozial- und Gesundheitssystem und Rentenfinanzierung entzündet sich nachhaltige Kritik sowohl an den Gewerkschaften als auch an den Interessenverbänden.³⁴ Diese Kritik steht natürlich im direkten Kontext mit vergleichbarer Kritik an den politischen Parteien.³⁵ Da die Parteien indes zunehmend in der Rolle von „Staatsparteien“ und damit mit immanenter „staatstragender“ Funktion gesehen werden, assoziieren sie jedoch im Gegensatz zu Gewerkschaften und Verbänden ein übergreifendes Verantwortungsbewusstsein, das Verbänden von jeher abgesprochen wird.³⁶ Die Nachkriegs-Folgerung, „der Parteienstaat schafft sich Staatsparteien“,³⁷ führt zu der Konsequenz, dass bei aller Parteienmüdigkeit und Parteien-Kritik diesen demokratisch gewählten und kontrollierten sowie nach dem Grundgesetz³⁸ und Parteiengesetz dem Gesamtwohl verpflichteten Institutionen nicht nur generell, sondern gerade in der heutigen Zeit erheblich höhere Problemorientierung und Lösungskompetenz zugesprochen wird.³⁹

 

3. Als Fazit kann aus vorgenannten Erkenntnissen festgestellt werden, dass die aktuelle Wirtschaftskrise, ihre Lösungsbedürftigkeit und die Defizite in ihrer konkreten Lösungsbewältigung die Akzeptanz und Rolle von Verbänden, speziell von Gewerkschaften, tendenziell eher geschwächt haben. Die latenten Diskussionen über innerverbandliche Demokratie und die Sozialpflichtigkeitsanforderungen an Verbände haben neue Impulse gewonnen; generell lassen sich vermehrte und verstärkte Forderungen nach demokratischen Verbandsstrukturen und größerer Gemeinwohlorientierung feststellen. Mitgliederschwund in Verbandsorganisationen und bei Gewerkschaften belegen konsequente persönliche Reaktionen auf diese Defizitbefunde. Die allgemeine Wirtschaftskrise, die strukturell eher einen Nachfrage- und Bedeutungsgewinn von Interessenorganisationen nahe legt, hat den Verbänden und speziell den Gewerkschaften nicht genutzt, sondern sich für die sogar kontraproduktiv entwickelt. Die Akzeptanz der politischen Parteien der Bundesrepublik Deutschland ist trotz der offenkundigen Krisensymptome weniger beschädigt worden als die von Gewerkschaften und Verbänden. Bei in der Bevölkerung zunehmend individuell definierten Krisenbefunden wird die Aufzeichnung von „Wegen aus der Krise“ ebenfalls mehr und mehr individualistisch bestimmt.

 

 

Fußnoten:

1 Vgl. hierzu beispielhaft mit vielen weiteren Quellenangaben: Göhner, Reinhard, Zur Macht und Verantwortung von Verbänden, Bonn 1976; Ders., Demokratische Willensbildung in privatrechtlichen Interessenverbänden, Bielefeld 1979; Dettling, Warnfried (Hg.), Macht der Verbände-Ohnmacht der Demokratie? Beiträge zur Theorie und Politik der Verbände, München/Wien 1976; Leibholz, Gerhard, Staat und Verbände, in: VVDStRL 24 (1966), S. 5 ff.; Biedenkopf, Kurt, Der Bürger zwischen Gruppeninteresse und Staatsbürokratie, Herder-Korrespondenz, Bd. 30 (1976), S. 13 ff; Verbände und Herrschaft, Handbücher der Politischen Akademie Eichholz, Bd. 3; Lemke, Helmut, Über die Verbände und ihre Sozialpflichtigkeit, in: DÖV 1975, S. 253 ff.

 

2 Vgl. hierzu beispielhaft mit vielen weiteren Literaturverweisen: Leibholz, Gerhard, Repräsentativer Parlamentarismus und parteienstaatliche Demokratie, in: Kluxen, Kurt (Hg.), Parlamentarismus, Köln u. a. 1971, S. 351 ff.; Kaltefleiter, Werner, Wandlungen des deutschen Parteiensystems 1949 bis 1974, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 14 (1975), S. 3 ff.; Grewe, Wilhelm, Parteienstaat - oder was sonst? in: Der Monat 1950, S. 563 ff.; Kaack, Heino, Handbuch des deutschen Parteiensystems, Struktur und Politik in der Bundesrepublik Deutschland zu Beginn der achtziger Jahre, Bd. 1: Parteistrukturen und Legimitation des Parteiensystems, Opladen 1980; Krockow, Christian Graf von, Parteien in der Krise, Das Parteiensystem der Bundesrepublik und der Aufstand des Bürgerwillens, München 1986; Stolorz, Christian, Der Parteienstaat schafft sich Staatsparteien, in: CIVIS 2/1983, S. 4 ff.

 

3 Siehe hierzu insbesondere: Dettling, Warnfried, a.a.O.; Göhner, Reinhard, a.a.O. sowie Ders., Möglichkeiten und Grenzen einer gesetzlichen Regelung des Verbandswesen, in: ZRP 1977, S. 25 ff.; Siewert, Hans-Jörg, Verein und Kommunalpolitik, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 29 (1977), S. 487 ff.

 

4 Göhner, Zur Macht und Verantwortung der Verbände, a.a.O., S. 12

 

5 Dettling, a.a.O., S. 9 f.

 

6 Göhner, Willensbildung in privatrechtlichen Interessenverbänden, a.a.O.

 

7 Vgl. die Historie der entsprechenden Satzungen und die kritischen Kommentierungen, vor allem bei Göhner (s. o.)

 

8 Ebda.

 

9 Vgl. z. B. Lintford, Carl, Trade Unions, London 1989; Steingold, Carl A., Social Networks and Voting: The Resurrection of a Research Agenda, in: ASR 38, S. 712 ff.

 

10 Vgl. beispielhaft aus der Fülle von Beiträgen etwa - mit sehr unterschiedlichen Bewertungen - Biedenkopf, Kurt, Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität: Die Grundlagen christlich demokratischer Politik, in: Demokratische Gesellschaft - Konsens und Konflikt, herausgg. von der Landeszentrale für politische Bildung Nordrhein-Westfalen, 1. Teil, S. 15 ff.; Pilz, Frank, Einführung in das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Staatliche, wirtschaftliche und soziale Strukturen und Prozesse, München 1977; Neumann, Franz (Hg.) Handbuch politischer Theorien und Ideologien; Reinbek 1977; Dettling, Warnfried, Die Neue Soziale Frage und die Zukunft der Demokratie, Bonn 1976; Wassermann, Rudolf, Die Zuschauerdemokratie, Düsseldorf/Wien 1986

 

11 Siehe über die Hintergründe der weltwirtschaftlichen Entwicklung seit der Jahrtausendwende z. B. Burns, Walter, The Big Change, in: Time, 15/2003, S. 16 ff.

 

12 Beispielhaft hierfür ist die Einschätzung des internationalen Währungsfonds (IMF) Zu Befund und Ursachen der speziellen deutschen Wirtschaftskrise, dargestellt und kommentiert u. a. in „Handelsblatt“ v. 20.05.2003, S. 1 f.

 

13 Vgl. z. B. Schmidt, Thomas E., mit Pace aus der Patsche - Friedensdemos, Gewerkschaftsproteste: Die Regierung Schröder und das Plebiszitäre, in: „Die Zeit“ Nr. 21/2003 v. 15.05.2003, S. 46

 

14 Ebda.; siehe u.a. ebenfalls: Darnstädt, Thomas, Republik der Bürger warum der Parteien- und Verbändestaat aufgebrochen werden muss, in: „Der Spiegel“ Nr .22/2003 v. 26.05.2003, S. 56 ff.

 

15 Siehe oben Anm. 1)

 

16 “Focus” Nr. 12/2003 v. 17.03.2003, S. 30 ff.

 

17 Köcher, Renate, Machtprobe - Die Kritik am Kurs der Gewerkschaften wächst, das Vertrauen sinkt, in: „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ Nr. 90/2003 v. 16.04.2003, S. 5

18 Niejähr, Elisabeth, „Schleudersitz zur Macht“, in: „Die Zeit“ Nr. 16/2003 v. 19.04.2003, S. 11

 

19 Vgl. die detaillierten Entwicklungen der Mitgliederzahlen im Abgleich der „Datenreport“ - Jahrbücher 1999, 2000, 2001, herausgg. vom Statistischen Bundesamt, Veröffentlicht u. a. über die Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2000, 2001, 2002. Die Analysen berufen sich auf Eigenangaben der zitierten Organisationen.

 

20 Vgl. oben Anm. 16), 17)

 

21 Ebda. Diese empirische Erkenntnis knüpft an die normativ schon in früheren Jahren geführte Diskussion an, vgl. etwa Biedenkopf (s. Anm. 1), Leuneberger, Theodor/Schilling, Rudolf, Die Ohnmacht des Bürgers - Plädoyer für eine nachmoderne Gesellschaft, Frankfurt am Main 1977; Konträr zum Postulat der Abkehr von übermächtigen Gewerkschaftsorganisationen und repräsentativ für Teile der Protestbewegung in den 60er Jahren: Abendroth, Wolfgang, Das Problem der innerparteilichen und innerverbandlichen Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland, in: Antagonistische Gesellschaft und politische Demokratie, Frankfurt am Main 1967; aktuell gewerkschaftskritisch wiederum: Hank, Rainer / von Petersdorf, Winand, Brüder, zur Sonne, zum Streiten, in: „Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung“ Nr. 21/2003 v. 25.05.2003, S. 29.

22 Ebda.; Darmstädt, a.a.O. (vgl. Anm. 14)

 

23 Vgl. oben Anm. 16), 17)

 

24 Ebda.; Darmstädt, a.a.O.

 

25 siehe oben I.

 

26 Göhner, a.a.O.

 

27 Ebda.

 

28 Lemke, a.a.O.

 

29 siehe oben Anm. 16), 17), 22)

 

30 Ebda.

 

31 Ebda.

 

32 Ebda.

 

33 Ebda.

 

34 siehe insbes. auch Anm. 14); Hank / von Petersdorf, a.a.O. (Anm. 21)

 

35 Vgl. oben Anm. 13)

 

36 Grewe, Wilhelm, a.a.O. (Anm. 2): wegweisend auch Hesse, Konrad, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien im modernen Staat, in: VVDStRL 17 (1959) S. 11 ff.

 

37 Stolorz, a.a.O. (Anm. 2)

 

38 Art. 21 II GG; vgl. zu dieser Grundsatzdiskussion vor allem die Jahrzehnte alte Debatte zur Leibholz’schen Parteienstaatslehre, neben den o. g. Literaturhinweisen vor allem Leibholz, Gerhard, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl., Berlin 1967

 

39 Vgl. oben Anm. 13, 14, 17